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任澤平:應該加大向西部供地還是向深圳供地?
http://sendpasscode.com房訊網2020-6-2 15:16:17
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[提要]雖然人口持續(xù)向城市群都市圈集聚,但在土地資源配置上卻長期存在控制大城市用地、增加中小城市用地和控制東部地區(qū)建設用地、增加中西部建設用地傾向,導致土地資源配置與人口流動趨勢明顯背離,帶來一系列深層次經濟社會問題。

  過去幾十年,中國區(qū)域國土規(guī)劃長期存在兩派之爭:“小城鎮(zhèn)派”和以大城市為引領的“城市群派”。受“小城鎮(zhèn)派”關于“控制大城市規(guī)模、積極發(fā)展中小城市、區(qū)域均衡發(fā)展”的計劃思想誤導,雖然人口持續(xù)向城市群都市圈集聚,但在土地資源配置上卻長期存在控制大城市用地、增加中小城市用地和控制東部地區(qū)建設用地、增加中西部建設用地傾向,導致土地資源配置與人口流動趨勢明顯背離,帶來一系列深層次經濟社會問題,不僅增加了中西部資源環(huán)境壓力、限制了東部集聚效應的發(fā)揮,也是造成一二線城市高房價、三四線城市一度高庫存的根源。分地區(qū)看,2009-2016年東部地區(qū)城鎮(zhèn)建設用地增量占比低于人口增量占比12.9個百分點。分規(guī)模城市看,2006-2017年城區(qū)常住人口在1000萬人以上的城市人口增長34.1%,但城市用地僅增長28.2%;而20萬人以下的城市人口增長1.5%,但城市用地大幅增長19.8%。

  近期深圳房價上漲的根源在于人口長期持續(xù)流入而供地嚴重不足。2005-2018年深圳人口增長57%,但城市建成區(qū)面積僅增長29%,特別是2015年以來深圳人口年均增量超50萬、居全國之首。但受制于生態(tài)紅線,寸土寸金的深圳有近50%的土地不能開發(fā)。當前深圳人均住房建筑面積僅22平方米,遠低于全國城鎮(zhèn)人均的39平方米。中國香港是前車之鑒,深圳必須避免重走老路陷入產業(yè)空心化的困境。

  我們認為,推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展要尊重人口和產業(yè)向優(yōu)勢區(qū)域集聚的客觀規(guī)律,立足各地區(qū)比較優(yōu)勢順勢而為,通過破除要素流動障礙、健全區(qū)際利益補償機制等構建區(qū)域協(xié)調機制,在集聚中促進平衡。

  習近平總書記2019年12月在《求是》發(fā)表文章《推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局》指出,要尊重人口和產業(yè)向優(yōu)勢地區(qū)集聚的客觀規(guī)律,增強中心城市和城市群等經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經濟和人口承載能力,增強其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能,形成優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局。

  但是,現(xiàn)有一些觀點和規(guī)劃仍在要求“用地指標進一步向西部地區(qū)傾斜”,值得商榷,與人口向城市群都市圈集聚、西部人口持續(xù)外遷的客觀市場規(guī)律不符,與中央“要使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間”的精神不符。應該按照地隨人走的市場規(guī)律,促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展,推進要素市場化改革,釋放中國經濟增長潛力。

  我們建議:一是尊重產業(yè)和人口向優(yōu)勢地區(qū)集聚的客觀規(guī)律,加快貫徹落實城市群都市圈戰(zhàn)略。二是建立健全宅基地自愿有償退出機制,以常住人口增量為主要標準供給城鎮(zhèn)用地,地隨人走,推行新人地掛鉤。三是優(yōu)化城鎮(zhèn)用地在地區(qū)和城市之間的配置,推進市場化的跨省換地和利益分享機制。

  簡言之,應該按照人口向都市圈城市群集聚的市場規(guī)律,地隨人走、人地掛鉤,加大向深圳等都市圈城市群供地,減少西部、東北等人口外遷地區(qū)的供地,促進供求平衡和資源配置效率提升,促進中國經濟平穩(wěn)健康發(fā)展。

  尊重從城鎮(zhèn)化到都市圈化城市群化的客觀規(guī)律

  過去幾十年,中國區(qū)域國土規(guī)劃長期存在兩派之爭:“小城鎮(zhèn)派”和以大城市為引領的“城市群派”!靶〕擎(zhèn)派”關于“控制大城市規(guī)模、積極發(fā)展中小城鎮(zhèn)、區(qū)域均衡發(fā)展”的計劃經濟思想長期占據主導。1980年10月,中國第一次城市規(guī)劃工作會議確立了“控制大城市規(guī)模,合理發(fā)展中等城市,積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針。1990年4月《城市規(guī)劃法》規(guī)定,“嚴格控制大城市規(guī)模,積極發(fā)展中等城市和小城市”,以法律形式確定了城市化發(fā)展道路(2008年廢止后,實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,未提城市化發(fā)展戰(zhàn)略)。2000年6月,中共中央、國務院印發(fā)《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》。之后,中國城市化發(fā)展戰(zhàn)略逐漸調整為“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”,但“控制大城市發(fā)展、積極發(fā)展中小城鎮(zhèn)、區(qū)域均衡發(fā)展”的思想仍然廣泛見諸于相關政策文件。

  “小城鎮(zhèn)派”的初衷是為了避免其他國家走過的城市化彎路,比如歐美的大城市病、拉美的貧民窟等問題,這是中國相當一部分學者和政策設計者的主張。聽起來好像非常理想,關起門來想好像也很合理,但實踐中卻嚴重脫離實際,與人口流動趨勢、發(fā)達國家城市化國際經驗、市場化配置資源等相違背,造成了一系列嚴重的經濟社會問題。

  1)在人口方面,“小城市派”主張嚴控大城市人口規(guī)模,并引導人口流向中小城市,從而實現(xiàn)所謂的均衡發(fā)展。從中國的戶籍制度改革進程看,1980年代開始放開小城鎮(zhèn)落戶限制;2012年2月,國務院辦公廳《關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》指出,要引導非農產業(yè)和農村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉移。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年》要求,全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴格控制控制500萬以上的特大城市人口規(guī)模。但事實正如我們看到的,中國人口并未如“小城鎮(zhèn)派”預期地那樣向中小城市集聚,而是持續(xù)向大城市及周邊集聚。根據我們前期在《中國人口大遷移》等報告中分析,1982-2018年一線、二線城市人口年均增速均顯著高于全國平均水平,表明人口長期凈流入;而三四線城市人口年均增速低于全國平均水平,表明人口基本持續(xù)流出。長三角、珠三角、京津冀三大城市群常住人口合計占比從1983年的18.3%升至2018年的23.6%。24個人口1000萬人以上大都市圈常住人口合計占比從29.7%升至34.7%。

  我們分析十幾個主要經濟體上百年的數(shù)據發(fā)現(xiàn),絕大多數(shù)國家的人口都在持續(xù)向城市群、都市圈集聚,人口平均分布和區(qū)域均衡發(fā)展是個偽命題,小城鎮(zhèn)化模式與經濟規(guī)律不符。發(fā)達國家城市化一般經歷兩個階段:從城鎮(zhèn)化到都市圈化城市群化,部分國家會在城市化后期出現(xiàn)郊區(qū)化,比如美國,但仍是都市圈內部的人口分布調整,而不會出現(xiàn)人口回流小城鎮(zhèn)甚至農村的整體現(xiàn)象。客觀講,發(fā)達國家城市化模式雖然存在諸多問題,但整體上是成功的,尊重了市場規(guī)律、優(yōu)化了資源配置、促進了經濟增長、實現(xiàn)人的自由流動與發(fā)展;而主張“小城鎮(zhèn)化模式”的學者和政策研究者試圖超越經濟規(guī)律、市場化原則和發(fā)達國家成功經驗,試圖通過采取行政措施人為阻礙人口自由流動、人民對城市文明的向往以及年輕人社會階層流動,是相當自負的。

  人口流動的驅動因素和基本規(guī)律是什么?簡單地講,就是人往高處走,人隨產業(yè)走。由于規(guī)模效應、交易成本、學習效應等,大多數(shù)產業(yè)具有集聚效應,人隨產業(yè)走,人口自然向以大城市為核心的城市群都市圈集聚,向經濟更發(fā)達、收入水平更高、更能提供就業(yè)機會的地區(qū)流動和集聚,尤其那些有才華有夢想的年輕人。服務業(yè)比工業(yè)更需要集聚,所以在城市化中后期,人口更加向都市圈城市群集聚。

  2)在土地方面,“小城鎮(zhèn)派”主張嚴格控制大城市用地而增加中小城市用地,控制東部建設用地而增加中西部建設用地。改革開放初期,為充分發(fā)揮東部地區(qū)沿海的地理優(yōu)勢,中國首先實施了東部率先發(fā)展戰(zhàn)略,使得東部地區(qū)經濟迅速起步并獲得快速發(fā)展。在此背景下,“小城鎮(zhèn)派”開始要求控制東部和大城市建設用地。比如,1999年《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(1997-2010年)》要求,東南沿海區(qū)要嚴格控制各類建設特別是城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)建設用地規(guī)模。2016年《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)調整方案》要求,嚴格控制超大城市、特大城市用地規(guī)模,合理安排大中小城市用地;京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域逐年減少建設用地增量,推動產業(yè)結構向高端高效發(fā)展,防治“城市病”。

  上述做法導致了土地資源配置與人口流動趨勢明顯背離,人口在市場機制作用下控不住,土地在指標管理下控住了,人地分離、土地錯配,不僅增加了西部資源環(huán)境壓力、限制了東部和大城市集聚效應的發(fā)揮,也造成了一二線城市高房價、三四線一度高庫存。分地區(qū)看,2003-2016年東部國有建設用地供應面積占全國的比例從61.2%下降至34.2%,中部從16.3%上升至24.3%,西部從16.3%上升至35.6%,東北地區(qū)從6.3%升至2011年峰值16.9%再降至5.8%。結合國家統(tǒng)計局人口數(shù)據和自然資源部土地數(shù)據,2009-2016年東部地區(qū)常住人口增量占全國比重為41.4%,但城鎮(zhèn)用地增量占比僅為28.5%,低于人口增量比例12.9個百分點;而中部、東北、西部地區(qū)城鎮(zhèn)用地增量占比分別高于其人口增量占比1.7、4.4、6.8個百分點。在人地錯配背景下,2009-2016年東部地區(qū)人均城鎮(zhèn)建設用地面積從110.7平方米降至107.9平方米,中部地區(qū)從104.1平方米增至113.8平方米,西部地區(qū)從122.5平方米增至134.2平方米,東北地區(qū)從124.3平方米增至139.8平方米。

  分城市看,根據住房和城鄉(xiāng)建設部數(shù)據計算,2006-2017年城區(qū)常住人口在1000萬人以上的城市人口增長34.1%,但城市用地僅增長28.2%(因數(shù)據缺失,一線城市用地數(shù)據以城市建成區(qū)口徑計算);而城區(qū)常住人口在20萬人以下的城市人口增長1.5%,而城市用地大幅增長19.8%。2006-2017年1000萬人以上城市的人均建設用地從72.2平方米降至68.8平方米,而20萬人以下城市的人均建設用地從117.8平方米增至139.1平方米。

  鑒于上述問題,近年來中國區(qū)域國土發(fā)展戰(zhàn)略逐漸明確調整為“以中心城市為引領,以培育都市圈為突破口,以城市群為主體,以城市群帶動區(qū)域發(fā)展,對中小城市分類施策”的新格局。2018年11月,黨中央、國務院《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》要求,建立以中心城市引領城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式。2019年2月,發(fā)改委發(fā)布《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》,要求促進中心城市與周邊城市(鎮(zhèn))同城化發(fā)展,以培育現(xiàn)代都市圈為城市群建設突破口;并要求放開放開除個別超大城市外的城市落戶限制。2019年4月,發(fā)改委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》要求,超大特大城市要合理疏解中心城區(qū)非核心功能,大城市要發(fā)揮規(guī)模效應和輻射帶動作用,中小城市要分類施策,其中收縮型中小城市要瘦身強體,轉變慣性的增量規(guī)劃思維。2019年8月,中央財經委員會第五次會議強調,增強中心城市和城市群等區(qū)域經濟和人口承載能力。2020年4月,黨中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確要求,引導勞動力要素合理暢通有序流動,推進土地要素市場化配置。

  深圳等大城市亟待加大供地,避免陷入中國香港的產業(yè)空心化

  近期深圳房價上漲的根源在于人口長期持續(xù)流入而供地嚴重不足;2005-2018年深圳人口增長57%,但城市建成區(qū)面積僅增長29%,特別是2015年以來深圳人口年均增量超50萬、居全國之首。房地產長期看人口、中期看土地、短期看金融。從人口角度看,1979-2019年深圳常住人口從31.4萬快速增長1344萬;如按包括短期流動人口、職住分離人口的實有管理人口口徑算,當前深圳人口已超2000萬。特別是2013年北京、上海強力控制人口后,2015-2019年深圳常住人口年均增長53.2萬,居全國各城市之首。并且,深圳年輕人多,置業(yè)需求大,特別是對學區(qū)房;2015年深圳15-59歲人口比例高達81.9%,遠高于北京的73.5%、上海的70.8%、廣州的74.7%。從土地角度看,2005-2018年深圳市建設用地從839平方公里增至1006平方公里、增長19.8%(國土部門數(shù)據),其中城市建成區(qū)面積從713平方公里增至928平方公里、增長28.9%(住建部門數(shù)據),而該時期深圳常住人口增長57.4%。2018年深圳市人均住房建筑面積為21.8平方米,遠低于全國城鎮(zhèn)人均的39平方米。并且,深圳住房存量中還有大量城中村住房和集體宿舍等,商品住房套數(shù)不足200萬套(深圳住建局官員披露2018年末180萬套)。根據《深圳市住房建設規(guī)劃(2016-2020)》,2015年末深圳市常住居民家庭住房自有率達到34%,目標到2020年末提高至40%。

  受制于生態(tài)紅線,寸土寸金的深圳有近50%的土地不能開發(fā)。深圳土地面積為1997平方公里(不含深汕合作區(qū)),僅相當于北京的約1/8、上海的約1/3、廣州的約1/4。2005-2018年,深圳市建設用地占區(qū)域土地面積比例從42.0%升至50.4%,另有974平方公里(占比49%)被《深圳市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020)》劃定生態(tài)保護范圍,不得隨意開發(fā)。根據深圳市土地利用變更調查數(shù)據,2018年末深圳農用地超過900平方公里,其中耕地、園地、林地、草地分別為36.2、201.9、573.9、22.5平方公里,耕地中還包括20.3平方公里的永久基本農田;工業(yè)用地、居住用地分別為273、213平方公里,占全市土地面積的13.7%、10.8%。當然,在現(xiàn)行土地管理制度下,即使縮小生態(tài)保護范圍,深圳開發(fā)建設仍需大量建設用地指標,這有待跨區(qū)域配置。

  深圳是否有必要保留近50%的生態(tài)紅線區(qū),這值得商榷。一是當前生態(tài)紅線劃定在一定程度上受制于行政分割。比如,如果惠州并入深圳,即深圳行政土地面積擴大至1.36萬平方公里,生態(tài)保護紅線、土地開發(fā)利用等將如何確定?毫無疑問,這將有利于在更大的區(qū)域層面優(yōu)化土地資源配置,現(xiàn)有一些生態(tài)紅線區(qū)土地很可能將重新規(guī)劃用途。未來亟待打破行政分割優(yōu)化土地資源配置。二是不能過分強調生態(tài)價值而忽視經濟社會價值,土地利用必須結合區(qū)域功能定位、經濟社會發(fā)展的主要矛盾等綜合考慮。深圳肩負建設中國特色社會主義先行示范區(qū)和全球標桿城市的重大使命,沒有必要在這約2000平方公里上保留這么大規(guī)模的農用地、生態(tài)空間。生態(tài)價值重要,經濟社會價值也很重要,必須綜合考慮。三是生態(tài)紅線區(qū)比例劃定不能單純地比較不同城市建設用地占行政面積比例,而忽視行政面積大小。除深圳外,當前中國還有上海、東莞等土地面積比較小的城市面臨開發(fā)強度接近50%或超過50%的問題;當然上海等城市還有大量村莊用地,還可通過優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結構增加城鎮(zhèn)建設用地和城鎮(zhèn)居住用地。舉個極端例子,如果某城市土地面積僅100平方公里,是否仍有必要劃定生態(tài)紅線,該劃定多大比例的生態(tài)紅線區(qū)?絕不能僵化地以區(qū)域土地面積的某個比例作為開發(fā)限制,土地面積較大的城市擁有占比20%-40%的建設用地已經足夠,但土地面積較小的城市可能需要占比60%-80%的建設用地。

  中國香港是前車之鑒,深圳必須避免重走老路陷入產業(yè)空心化困境。香港土地面積1111平方公里,2019年人口741萬。香港地形以丘陵為主(20%土地為低地),地表多植被覆蓋,林地/灌叢/草地/濕地占比高達66%。依據1976年《郊野公園條例》與1996年《海岸公園及海岸保護區(qū)規(guī)例》,超過415平方公里(占比37%)的郊野公園與特殊地區(qū)受到政府保護,無法進行開發(fā)。而通過填海造陸增加減少用地,因環(huán)保人士抗議在2005年后幾近停頓。1985-2017財年,香港政府累計出讓住宅用地556萬平方米(折合5.56平方公里),按人口增量算僅人均2.81平方米,土地供給嚴重不足導致1986-2017年香港房價年均上漲約10%,上漲幅度位居全球主要城市前列。目前,香港已開發(fā)城市用地占土地比重的24%,住宅用地占比7%(包括大量土地利用率低下的鄉(xiāng)郊用地),人均住宅用地僅10.4平方米,人均住房面積僅16平方米;近20萬市民租住劏房,人均住房面積僅5.8平方米。據Numbeo網站數(shù)據,當前香港房價收入比約48倍,絕對房價與房價收入比均位居國際大都市前列。在高房價壓力下,香港產業(yè)逐漸空心化,貧富差距拉大、階層固化,國際競爭力逐漸下滑(參見恒大研究院2018年11月報告《高房價之困—香港住房制度反思》)。

  推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的關鍵是尊重人口和產業(yè)流動的客觀規(guī)律,在集聚中促進平衡

  區(qū)域協(xié)調發(fā)展是社會和諧、政治穩(wěn)定和經濟可持續(xù)發(fā)展的重要保障。改革開放40多年來,中國逐漸形成以四大板塊戰(zhàn)略為基礎,以京津冀、長三角、粵港澳等重大戰(zhàn)略為引領的區(qū)域經濟發(fā)展總體戰(zhàn)略布局。2003年中共十六屆三中全會首次提出區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略,2018年中共十九大把區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略上升到新時代7個國家重大戰(zhàn)略之一。改革開放初期,為充分發(fā)揮東部地區(qū)沿海的地理優(yōu)勢,中國首先實施了東部率先發(fā)展戰(zhàn)略,使得東部地區(qū)經濟迅速起步并獲得快速發(fā)展。新世紀前后,為解決日益凸顯的區(qū)域發(fā)展不平衡問題,陸續(xù)推出西部大開發(fā)(1999)、東北振興(2003)、中部崛起(2004),逐漸形成四大板塊的區(qū)域發(fā)展基礎戰(zhàn)略格局。2013年中共十八大以來,又推出了“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、推進海南全面深化改革開放、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等重大戰(zhàn)略?傮w來看,四大板塊戰(zhàn)略旨在推進四大地區(qū)的協(xié)同發(fā)展,而京津冀、長三角、粵港澳3個重大戰(zhàn)略主要強調集聚和極化,長江、黃河兩大戰(zhàn)略更側重生態(tài)保護從而推動可持續(xù)發(fā)展。

  成渝地區(qū)雙城經濟圈建設有望成為第8個重大戰(zhàn)略。成渝地區(qū)是19個城市群中除東部三大城市群外最有發(fā)展?jié)摿Φ某鞘腥褐,近年持續(xù)受中央重視。2019年國家發(fā)改委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》首次專門談及成渝城市群,2020年1月中財委會議要求“推動成渝地區(qū)雙城經濟圈建設,在西部形成高質量發(fā)展的重要增長極”,5月國務院政府工作報告首次專門談及成渝地區(qū)雙城經濟圈建設。從“成渝城市群”到“成渝雙城經濟圈”的提法變化,反映中央對中心城市帶動作用的客觀尊重。

  從實踐看,中國區(qū)域發(fā)展差距經歷了從擴大到縮小的過程,四大地區(qū)人均GDP的變異系數(shù)從2003年的峰值0.458回落到2019年的0.336,但也面臨由于市場機制發(fā)育差異導致的南北發(fā)展持續(xù)分化、東北增長乏力等問題。從區(qū)域經濟增長看,1978年東部、中部、西部、東北地區(qū)GDP份額分別為43.4%、22.7%、20.6%和13.3%(地區(qū)GDP/地區(qū)GDP合計);隨著東部率先發(fā)展戰(zhàn)略實施,東部地區(qū)經濟增速在2007年之前持續(xù)領先,經濟份額從1978年的43.4%增至2007年的峰值55.5%。之后,中西部經濟增長開始領跑,但東北地區(qū)經濟增速在2013年之后逐漸滑落,到2019年四大地區(qū)經濟份額分別為51.9%、22.2%、20.8%和5.1%。從區(qū)域發(fā)展差距看,以反映各區(qū)域人均GDP整體相對差異水平的變異系數(shù)看,四大地區(qū)人均GDP的變異系數(shù)從1978年的0.371升至2003年的峰值0.458,再回落至2014年的0.287,2019年擴大為0.336;人均GDP最高的東部與最低的西部(2018后為東北)的差距從2003年的峰值2.61倍縮小至2019年的1.76倍。2014年以來區(qū)域發(fā)展差距有所擴大的主要原因在于南北經濟增長持續(xù)分化和東北增長乏力問題,根源在于北方地區(qū)市場改革較為滯后。2015-2019年四大地區(qū)實際GDP年均同比分別為7.1%、7.8%、7.6%和4.2%,2019年北方15省、南方16省實際GDP同比分別為5.9%、6.9%。

  我們認為,推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的關鍵在于充分尊重人口和產業(yè)向優(yōu)勢區(qū)域集聚的客觀規(guī)律,立足各地區(qū)比較優(yōu)勢順勢而為,通過破除要素流動障礙、健全區(qū)際利益補償機制等構建區(qū)域協(xié)調機制,在集聚中促進平衡。推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展,絕不能追求各地區(qū)經濟總量均衡,也不能要求各地區(qū)在經濟發(fā)展上達到同一水平,要充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢,促進要素合理流動和高度集聚,在發(fā)展中不斷促進基本公共服務全覆蓋、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當。極化是世界經濟發(fā)展常態(tài),要在集聚發(fā)展中促進相對平衡。

  從現(xiàn)實看,促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展在于進一步消除人口等要素流動的各種體制機制障礙,進一步促進人口等要素向東部、向都市圈城市群地區(qū)集聚。從地區(qū)看,2019年東部、中部、西部、東北地區(qū)經濟份額分別為51.9%、22.2%、20.8%和5.1%,人口份額分別為38.6%、26.5%、27.2%、7.7%,經濟-人口比值分別為1.34、0.84、0.77、0.66。從城市群都市圈看,2018年19大城市群以全國1/4的土地集聚了75.3%的人口,創(chuàng)造88.1%的GDP;其中長三角、珠三角、京津冀三大城市群以5%的土地集聚了23.6%的人口,創(chuàng)造了38%的GDP,經濟-人口比值為1.6。24個人口超1000萬的大都市圈以6.2%的土地集聚了32.5%的人口,創(chuàng)造了52.2%的GDP,經濟-人口比值為1.6。

  習近平總書記2019年12月在《求是》發(fā)表文章《推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局》指出,要尊重人口和產業(yè)向優(yōu)勢地區(qū)集聚的客觀規(guī)律,增強中心城市和城市群等經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經濟和人口承載能力,增強其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能,形成優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局。

  需要強調的是,基本公共服務等不可能做到均等化,也不能致力于均等化,政策的可行目標在于全覆蓋。當前有些政策要求推進基本公共服務均等化,但無論是基本公共服務數(shù)量的均等化,還是基本公共服務質量的均等化在實踐中都很難實現(xiàn)。比如,當前實行的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,并不意味著要發(fā)展、要振興所有的鄉(xiāng)村,隨著人口持續(xù)向城鎮(zhèn)遷移,大量鄉(xiāng)村的衰落乃至消失不可避免,只要少數(shù)具有地理優(yōu)勢或獨特資源優(yōu)勢的鄉(xiāng)村才可能振興、才值得振興。如果在實踐中機械地、靜態(tài)地推進鄉(xiāng)村振興,很可能造成財力等大量浪費。5月黨中央、國務院《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》要求,“推動公共資源由按城市行政等級配置向按實際服務管理人口規(guī)模配置轉變”。

  但是,現(xiàn)有一些觀點和規(guī)劃仍要求“用地指標進一步向西部地區(qū)傾斜”,值得商榷,與人口向城市群都市圈集聚、西部人口持續(xù)外遷的客觀市場規(guī)律不符,與中央“要使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間”的精神不符,不利于推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展,不利于要素市場化改革,不利于釋放中國經濟增長潛力。比如,近日黨中央、國務院下發(fā)《關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》,要求 “繼續(xù)實施差別化用地政策,新增建設用地指標進一步向西部地區(qū)傾斜,合理增加荒山、沙地、戈壁等未利用土地開發(fā)建設指標”。西部地區(qū)未利用地規(guī)模巨大,合理增加未利用地開發(fā)有利于支撐西部地區(qū)發(fā)展,而且也不影響耕地保護。但新增建設用地指標進一步向西部傾斜,與人口向都市圈城市群集聚、西部人口持續(xù)外遷的趨勢不符,與習近平總書記在2019年12月文章《推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局》中要求“要加快改革土地管理制度,建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜!箖(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間”的精神不符,也不符合4月黨中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》要求“推進土地要素市場化配置”的相關精神。

  我們建議:一是尊重產業(yè)和人口向優(yōu)勢地區(qū)集聚的客觀規(guī)律,加快貫徹落實城市群都市圈戰(zhàn)略。人口和產業(yè)向城市群和都市圈高度集聚是人類社會發(fā)展的客觀規(guī)律,是全球普遍趨勢,也是中國經濟社會發(fā)展的必然路徑。建議通過一系列市場化改革,促進人口、土地、資本、技術、數(shù)據等要素自由充分流動,貫徹落實城市群都市圈戰(zhàn)略。二是建立健全宅基地自愿有償退出機制,以常住人口增量為主要標準供給城鎮(zhèn)用地,地隨人走,推行新人地掛鉤。目前的“人地掛鉤”指農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量與城鎮(zhèn)建設用地供應量掛鉤(2016年《關于建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》),并不能解決熱點城市人口流入與住房供應緊張之間的矛盾。未來應加快推進農業(yè)轉移人口市民化,建立健全宅基地自愿有償退出機制,推行新增常住人口與土地供應掛鉤,對人口增長的地區(qū)加大建設用地供應,對人口減少的地區(qū)要減少土地供應。三是優(yōu)化城鎮(zhèn)用地在地區(qū)和城市之間的配置,推進市場化的跨省換地和利益分享機制。在人口、土地、資本、技術、數(shù)據等要素中,土地改革嚴重滯后。比如,中國補充耕地潛力主要在西部、東北地區(qū),而需求主要在東部;人口、資本、技術等各種要素基本可以跨省流動,但耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等土地要素配置局限在省域乃至市域內部。2004年前,上海等一些省市區(qū)之間曾有過“跨省換地”的嘗試,但于2004年被叫停。2018年3月,國務院發(fā)布《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法》,開始允許在中央統(tǒng)籌下的小規(guī)?缡Q地;但規(guī)定由中央統(tǒng)一下達調劑任務,統(tǒng)一確定調劑價格標準,統(tǒng)一資金收取和支出,本質仍是計劃配置。2020年4月黨中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將土地要素市場化配置放在五大要素的首位,反映深化土地改革的緊迫性和決策層的決心,并要求“探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制!碑斎,在推進跨省換地過程中,必須注重耕地占補的數(shù)量和質量雙平衡。

  來源:澤平宏觀

編輯:wangdc

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