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城市更新:城市發(fā)展的新機(jī)遇
http://sendpasscode.com房訊網(wǎng)2020-7-1 15:16:52
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[提要]在今后的城市發(fā)展中為什么要重視城市更新?我們需要什么樣的城市更新?世界上其他地區(qū)的城市更新發(fā)展有哪些經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒?

  最近網(wǎng)上一則消息引起業(yè)內(nèi)人士的關(guān)注和熱議。6月12日,由國(guó)際數(shù)學(xué)大師丘成桐領(lǐng)銜籌建的新型研究機(jī)構(gòu):北京雁棲湖應(yīng)用數(shù)學(xué)研究院在懷柔區(qū)成立。該研究機(jī)構(gòu)的辦公地址將座落在北京興發(fā)水泥廠舊廠區(qū)內(nèi),生產(chǎn)水泥的老廠房將經(jīng)過改造,變身現(xiàn)代、時(shí)尚、科技感十足的科學(xué)家園區(qū)。據(jù)介紹,原興發(fā)水泥廠老廠區(qū)更新后,將分為五個(gè)功能區(qū):北京雁棲湖應(yīng)用數(shù)學(xué)研究院、綜合管理服務(wù)區(qū)、高等研究院、專家工作室區(qū)、孵化器辦公區(qū),可容納約5000人辦公。其中,北京雁棲湖應(yīng)用數(shù)學(xué)研究院主要建設(shè)教學(xué)科研區(qū)、科學(xué)大講堂、實(shí)驗(yàn)室區(qū)、文體休閑區(qū)及其他基礎(chǔ)設(shè)施,計(jì)劃2021年底全部交付使用。我們認(rèn)為,北京興發(fā)水泥廠的更新將成為新時(shí)期城市更新的典型代表。

  在今后的城市發(fā)展中為什么要重視城市更新?我們需要什么樣的城市更新?世界上其他地區(qū)的城市更新發(fā)展有哪些經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒?本文將用此作來說明城市更新是城市發(fā)展的新機(jī)遇。

  第一部分:當(dāng)前為什么要重視城市更新?

  關(guān)于我國(guó)城市未來的發(fā)展,在2015年召開的中央城市工作會(huì)議上,中央就提出中國(guó)城市的發(fā)展要堅(jiān)持集約發(fā)展,樹立"精明增長(zhǎng)"、"緊湊城市"理念,科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界,推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。防止"攤大餅"式擴(kuò)張。而我國(guó)過去的城市發(fā)展,無論大中小城市,在空間上都走過一段快速的外延式、擴(kuò)張式、攤大餅式的發(fā)展路程,如同北京從過去的二環(huán)、三環(huán)、四環(huán),擴(kuò)張到現(xiàn)在的七環(huán)。而城市更新則是中國(guó)城市發(fā)展走向內(nèi)涵式、集約式、精明增長(zhǎng)的重要方式。

  中國(guó)獨(dú)特的城鎮(zhèn)化進(jìn)程

  中國(guó)在改革開放之后城鎮(zhèn)化速度加快,成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要引擎。但中國(guó)的城鎮(zhèn)化之路與世界城鎮(zhèn)化已經(jīng)穩(wěn)定的國(guó)家相比有其獨(dú)特的方面。

  第一是速度快。在改革開放之初的1979年中國(guó)只有不到2億的城鎮(zhèn)常住人口,而現(xiàn)在中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口已有8.4億人。改革開放40年,中國(guó)城鎮(zhèn)新增常住人口6億多人,這些人擺脫了過去的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活方式,來到城市參與到第二和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,大大地帶動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。2019年僅排名前30的大城市,占全國(guó)GDP的比重就達(dá)43%。中國(guó)用了不到40年的時(shí)間將城鎮(zhèn)化率從20%提高到60%,而對(duì)比其他發(fā)達(dá)國(guó)家同樣城市化率的提高,以英國(guó)為代表的歐洲國(guó)家用了200年左右,以美國(guó)為代表的美洲國(guó)家用了100年左右。所以,中國(guó)城鎮(zhèn)化的第一大特征就是速度非?。當(dāng)然由于中國(guó)國(guó)土面積大,東中西部城鎮(zhèn)化的發(fā)展并不平衡,東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率比西部地區(qū)高了10個(gè)點(diǎn)以上。

  第二是規(guī)模大。如果說中國(guó)的城鎮(zhèn)化速度快,那么有一個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化速度在一段時(shí)間內(nèi)也很快,即日本,從1950年到1970年,城鎮(zhèn)化率每年提高1.27%。但是日本以及其他發(fā)達(dá)國(guó)家都沒有中國(guó)這樣大的人口基數(shù)。日本城鎮(zhèn)化率從20%增長(zhǎng)到60%,僅僅有五、六千萬人進(jìn)城,而中國(guó)卻有6億人進(jìn)城,是日本的十倍。我國(guó)在40年內(nèi)有如此大規(guī)模的城鎮(zhèn)人口增加,這在全世界范圍內(nèi)是獨(dú)一無二的。

  第三是城鎮(zhèn)化和郊區(qū)化同時(shí)并進(jìn)。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化過程由于周期比較長(zhǎng),人口向城內(nèi)集中的過程和人口郊區(qū)化的過程是分開兩個(gè)階段進(jìn)行的。如恩格斯在1845年寫的《英國(guó)工人階級(jí)狀況》一文,描述了當(dāng)年英國(guó)大量的農(nóng)民進(jìn)城之后,城市無法容納大規(guī)模的人口集中,城市居住環(huán)境變得惡劣的情景。為了尋求更好的生活環(huán)境和更低的生產(chǎn)成本,英國(guó)郊區(qū)化開始出現(xiàn),富人和高端商業(yè)從城市中心搬走,新產(chǎn)業(yè)在市郊區(qū)落地,城市中心出現(xiàn)了衰敗。因此政府后來又提出城市復(fù)興,希望把新的產(chǎn)業(yè)和有錢人重新吸引到核心市區(qū)來,再造城市的繁榮,再振興市中心的一個(gè)重要手段就是城市更新。

  當(dāng)今最發(fā)達(dá)的世界級(jí)城市,比如倫敦、紐約、東京等,都是在不斷的更新之中,其經(jīng)濟(jì)影響力經(jīng)歷百年保持世界領(lǐng)先的地位不變,目前仍是全世界的創(chuàng)新中心、消費(fèi)中心、金融中心、研發(fā)中心,吸引了全世界的高端金融人才和科技人才。而中國(guó)在40年的快速城鎮(zhèn)化過程中,由于強(qiáng)力的"退二進(jìn)三"、機(jī)動(dòng)化的快速普及和住房商品需求的集中釋放等同時(shí)發(fā)生,使我國(guó)人口向市中心的集中和向郊區(qū)的擴(kuò)散同時(shí)并進(jìn),城市建成區(qū)的擴(kuò)張速度甚至快于了人口的增長(zhǎng)速度。1981年到2018年,中國(guó)的城鎮(zhèn)常住人口增長(zhǎng)了4.12倍,而城鎮(zhèn)的建城區(qū)面積增長(zhǎng)了7.89倍。

  值得注意的是,城市建成區(qū)不同于城市規(guī)劃區(qū)和城市行政管理區(qū)。建成區(qū)是指建筑連接成片,基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的城市區(qū)域,其面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城市規(guī)劃區(qū)和城市行政管理區(qū)。

  重視城市更新在中國(guó)當(dāng)下的重要意義

  城市更新是未來城市高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。中國(guó)的建成區(qū)面積增長(zhǎng)速度比常住人口的增長(zhǎng)速度快了將近一倍,這就導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施每公里所服務(wù)的人口和承載的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出缺被低密度所稀釋了,投資邊際效益降低,地方政府只好不斷地再征地賣地以償還為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施所背負(fù)的債務(wù),城市面積又進(jìn)一步擴(kuò)張,擴(kuò)張后政府再負(fù)債投入……如此反復(fù),問題與風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。從更宏觀的角度來看,建成區(qū)不合理擴(kuò)張和低效利用,還占用了大量耕地和農(nóng)田,破壞了原有的自然生態(tài)環(huán)境,付出了昂貴的代價(jià)。當(dāng)然,近10年來有了一些變化,東部的速度差開始縮小,但中西部地區(qū)仍在重復(fù)過去的發(fā)展模式。

  未來,隨著人口紅利的衰減、新增建設(shè)用地資源的日益減少和地方政府債務(wù)規(guī)模的約束,改變傳統(tǒng)外延擴(kuò)張式城鎮(zhèn)化發(fā)展道路已迫在眉睫,急需通過城市更新優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu),提升城市功能,改善城市人居環(huán)境,通過城市與產(chǎn)業(yè)同步更新,探索出一條內(nèi)涵提升式的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展途徑。

  城市更新是城鎮(zhèn)化進(jìn)入中高級(jí)發(fā)展階段的必然選擇。城市進(jìn)入中高級(jí)發(fā)展階段之后,全世界各個(gè)國(guó)家的城市化都會(huì)出現(xiàn)一種新格局:人口向城市群、都市圈集聚。當(dāng)一個(gè)地區(qū)或國(guó)家城市化率比較低時(shí),每個(gè)城市都還有自己發(fā)展壯大的空間,這個(gè)時(shí)候城市與城市之間主要是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,互相之間爭(zhēng)項(xiàng)目,競(jìng)爭(zhēng)招商引資等,那時(shí)都市圈或城市群的興起就比較困難。當(dāng)?shù)貐^(qū)城鎮(zhèn)化率提高,中心城市的產(chǎn)業(yè)和人口開始外溢的時(shí)候,城市與城市之間才有可能從過去的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系變成合作關(guān)系,都市圈或城市群才有可能加快形成。我國(guó)當(dāng)前正處于城鎮(zhèn)化的中高級(jí)發(fā)展階段,全國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)60.6%,已有約20個(gè)城市的城鎮(zhèn)化率超過80%。都市圈或城市群能否真正形成,或形成速度的快與慢,則主要取決于中心城市的凝聚力和輻射力。

  在城鎮(zhèn)化的中高級(jí)階段,中心城市擴(kuò)張的空間有限,其發(fā)展的重要途徑就是城市更新。通過城市更新,中心城市按經(jīng)濟(jì)規(guī)律置換和升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),盤活存量資產(chǎn),提高城市內(nèi)土地、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施等存量資產(chǎn)的產(chǎn)出效率,與周邊城市形成有機(jī)產(chǎn)業(yè)集群,都市圈逐步形成。中心城市將發(fā)展模式從擴(kuò)張轉(zhuǎn)向更新,可以在減少基礎(chǔ)設(shè)施投資的情況下,升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),引入先進(jìn)的有發(fā)展前途的制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè),改變過去支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)空間變?yōu)槲瞬诺男驴臻g,本文開頭所述北京懷柔的一個(gè)水泥廠變身創(chuàng)新辦公新空間即是如此。可以說,沒有功能強(qiáng)大的中心城市,就不可能有有競(jìng)爭(zhēng)力的城市群或都市圈,更不可能有世界級(jí)城市群。

  城市更新是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要途徑。城市更新區(qū)別于擴(kuò)張式城市發(fā)展模式,成功的城市更新對(duì)城市發(fā)展會(huì)有四方面的貢獻(xiàn)。

  一是在存量中獲得增量,實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)涵式發(fā)展。城市更新是在城市的存量土地中求增量,而非擴(kuò)張式發(fā)展新增土地。這里的增量主要指兩類增量,一類是建筑的增量,比如從原來的低層建筑增加到現(xiàn)在的十層樓;更重要的是經(jīng)濟(jì)上、社會(huì)效益上的增量。在沒有占用農(nóng)村的土地和耕地的情況下,通過城市更新獲得了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),增加了就業(yè)機(jī)會(huì),豐富了居民的消費(fèi),提高了政府的稅收,在存量中獲得增量,這就實(shí)現(xiàn)了城市的內(nèi)涵式發(fā)展。

  二是在效率中得效益,實(shí)現(xiàn)城市低成本高質(zhì)量發(fā)展。城市擴(kuò)張發(fā)展不僅要占用新的土地,而且要在新區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施,配套幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)等公共和服務(wù)設(shè)施,總投入是巨大的。而對(duì)城市中的一些衰敗區(qū)域進(jìn)行更新,可以極大化地利用已有成熟的各種配套設(shè)施,只是通過降低空置率、增加有效使用面積、引入產(chǎn)出更高的產(chǎn)業(yè)、吸引更多的消費(fèi)人群,就可以使地方經(jīng)濟(jì)得到增長(zhǎng)。所以,城市更新可以充分利用城市核心區(qū)完善的配套、人口人才密度、商圈基礎(chǔ),市場(chǎng)規(guī)模等極大的區(qū)位優(yōu)勢(shì),在提高效率中得效益,實(shí)現(xiàn)城市更低成本的高質(zhì)量發(fā)展。

  三是在傳承中求變革,實(shí)現(xiàn)城市功能環(huán)境全面提升。高水平的城市更新都是在傳承城市文脈、歷史和文化的基礎(chǔ)上的更新,將傳統(tǒng)的建筑與新的產(chǎn)業(yè)、新的需求結(jié)合,在保留城市的鄉(xiāng)愁、韻味和文化的同時(shí),提升城市功能,改善城市環(huán)境,給城市帶來有價(jià)值的變化。所以發(fā)達(dá)國(guó)家在后期的城市更新中特別注重對(duì)城市肌理的保護(hù),街道、建筑的框架基本不變,只能改變建筑內(nèi)在的功能和裝飾,城市的特征明顯。與我國(guó)的城市過去提出"三年一大變"、"一年一小變"等目標(biāo)有很大的不同。

  四是在創(chuàng)新中謀發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。城市擴(kuò)張式的發(fā)展基本不需要太多的創(chuàng)新,就像在一張白紙上作畫,可以畫出各種最美的畫面。但是如果要在舊城區(qū)舊建筑內(nèi)更新,就好像螺螄殼里做道場(chǎng),不靠創(chuàng)新是很難做到的。比如,過去的傳統(tǒng)辦公樓,空間效率很低,功能單一,租金雖不高,但老板、員工都不愿意來,如果將傳統(tǒng)辦公樓更新成現(xiàn)代有科技含量的辦公樓,可以引入高端的研發(fā)企業(yè)、金融企業(yè)、高科技企業(yè),可以將辦公、生活、文化、綠色、健康的理念都融入進(jìn)去,城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)了,從而實(shí)現(xiàn)城市新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換。

  城市更新能夠在創(chuàng)新的前提下,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級(jí),科技的引領(lǐng),健康的生態(tài),綠色的發(fā)展,這也是踐行五大發(fā)展理念的重要方面。

  第二部分:城市更新的模式分類及作用

  城市更新的三種模式

  城市更新既復(fù)雜又專業(yè)。有些人會(huì)問,城市更新與過去的舊城改造有何區(qū)別?舊城改造主要是拆房、修路、建橋,改造的主要是物質(zhì)方面,但城市更新不只是物質(zhì)更新,更重要的是城市產(chǎn)業(yè)、人們生活方式、城市功能的更新。概括來說,城市更新就是針對(duì)城市中衰落的區(qū)域,賦予其新的功能,優(yōu)化配套和環(huán)境,激發(fā)其活力,再造城市的繁榮。具體來講,城市更新有三種模式,這三種模式對(duì)應(yīng)三種不同的更新運(yùn)作方式和投融資模式,也對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生了不同的效果。

  一是拆除重建類。拆除重建類指的是對(duì)區(qū)域原有的建筑物僅做點(diǎn)狀保留,其余基本全部拆除,再根據(jù)城市新的規(guī)劃來重新建設(shè)的更新。更新之前和之后的土地使用權(quán)和用途完全發(fā)生變化。比如過去城中村居住著老居民,是集體所有制的土地,按照城市新的規(guī)劃進(jìn)行布局、開發(fā)和更新后,城中村變成了商場(chǎng)、酒店、辦公樓、商品房等,原來的土地使用權(quán)和用途都發(fā)生了改變。再如原來的工業(yè)企業(yè)根據(jù)政府"退二進(jìn)三"的政策,將這些原來位于中心區(qū)域的已經(jīng)不適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的工業(yè)廠房拆除,收回土地使用權(quán),然后招標(biāo)拍賣給新的開發(fā)者,因此土地使用權(quán)和用途發(fā)生變化。

  這類城市更新在過去量比較大,有些是有必要的,有些卻會(huì)破壞城市原來的系統(tǒng),損壞原來的居住生態(tài),排擠了原居民,大家所批評(píng)的中國(guó)"千城一面"就是這樣造成的。拆除重建后建筑外觀類似,失去了城市原有的文化、歷史和特色。棚戶區(qū)改造、城中村拆遷、老工業(yè)區(qū)拆除等都屬于拆除重建類。2011-2018年中國(guó)大概拆除了3000萬套棚戶區(qū)。這種拆除重建類的投融資模式基本上就是房地產(chǎn)開發(fā)模式,所不同的只是有地方土地是一二級(jí)聯(lián)動(dòng),有地方是二者分離,但基本都是通過提高容積率的方式平衡開發(fā)投入,有的甚至還為地方政府貢獻(xiàn)了不少的土地出讓收入。未來隨著城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升和保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng),這種拆除重建的占比會(huì)越來越小。

  二是有機(jī)更新類。不同于拆除重建,有機(jī)更新是對(duì)區(qū)域內(nèi)原有的建筑基本保留,改變或不改變?cè)惺褂霉δ埽挥猩倭坎鸾ǖ母。有機(jī)更新后的土地主體使用權(quán)、功能和用途可變或不變。比如原來的百貨公司通過自我更新后仍是商場(chǎng),土地使用權(quán)人、功能和用途沒有改變,但商業(yè)業(yè)態(tài)進(jìn)行了升級(jí)。另一種情況則是土地使用權(quán)、功能發(fā)生變化,比如一個(gè)業(yè)態(tài)很差的老舊招待所已經(jīng)沒有經(jīng)營(yíng)能力了,舊業(yè)主將其轉(zhuǎn)讓給新的購(gòu)買人,土地使用權(quán)人發(fā)生變化,新的業(yè)主將其更新后可能變成酒店、寫字樓或公寓,用途也發(fā)生了變化。所以在這個(gè)模式下,土地使用權(quán)主體、功能和用途是可變可不變的。

  我國(guó)有機(jī)更新的案例也很多,較早的如北京的798,就是在原工廠經(jīng)過"退二進(jìn)三"搬走后,在保留原建筑的基礎(chǔ)上,經(jīng)過更新改造,變身成為如今的798文創(chuàng)基地。目前首鋼正在和世界上最有經(jīng)驗(yàn)的鐵獅門國(guó)際公司合作,計(jì)劃將保留原首鋼大量的建筑,如鍋爐、煉鋼爐、傳輸帶、工廠廠房、倉(cāng)庫等工業(yè)遺產(chǎn)區(qū),將其更新成一個(gè)具有甲級(jí)寫字樓、高端研發(fā)中心和冬奧會(huì)相關(guān)旅游中心的區(qū)域新首鋼園。

  2018年10月,習(xí)近平總書記考察了廣州市歷史文化街區(qū)永慶坊,提出城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護(hù),不急功近利,不大拆大建。要突出地方特色,注重人居環(huán)境改善,更多采用微改造這種"繡花"功夫,注重文明傳承、文化延續(xù),讓城市留下記憶,讓人們記住鄉(xiāng)愁。廣州的永慶坊就是典型的有機(jī)更新案例,改造后的永慶坊,為青年創(chuàng)客們提供了實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想的土壤。已開業(yè)運(yùn)營(yíng)的永慶坊一期吸引了近60家文化創(chuàng)意、精品民宿、創(chuàng)意輕食、文化傳媒等商戶和企業(yè),成為青年創(chuàng)客的聚集之地。它通過導(dǎo)入新業(yè)態(tài),注入產(chǎn)業(yè)造血功能,讓老城區(qū)逐漸煥發(fā)出新的活力。

  與拆除重建類基本上是房地產(chǎn)開發(fā)的投融資模式不同,有機(jī)更新類的投融資模式有3個(gè)特征,就是投資基金化、建設(shè)信貸化、運(yùn)營(yíng)證券化。投資基金化就是指有機(jī)更新類主要靠社會(huì)資金來投資。國(guó)外絕大部分的有機(jī)更新項(xiàng)目都是由險(xiǎn)資、養(yǎng)老基金以基金的形式投資,我國(guó)的險(xiǎn)資投資此類商業(yè)不動(dòng)產(chǎn)大部分也是通過基金的形式投資的。建設(shè)信貸化,即在更新改造過程中的建設(shè)資金靠銀行貸款支持;運(yùn)營(yíng)證券化是指當(dāng)存量資產(chǎn)更新后,產(chǎn)生了現(xiàn)金流,前期基金的投資則可以通過REITs退出,由REITs管理人進(jìn)行資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理。

  公募REITs人人可以買,退出的資本可以再投入新的更新項(xiàng)目,由此形成一個(gè)投資退出的閉環(huán)。過去中國(guó)的老百姓很難直接參與商業(yè)地產(chǎn)、酒店、辦公樓等大標(biāo)的商業(yè)項(xiàng)目投資。即使商業(yè)地產(chǎn)可以按單個(gè)鋪面散賣,若沒有統(tǒng)一運(yùn)營(yíng),鋪面就和大賣場(chǎng)一樣,無法顯示出商業(yè)品質(zhì)。而且商鋪價(jià)格高,也非一般老百姓所能承受的。但是REITs只需很少的錢就能投資,老百姓就能夠參與到城市商業(yè)的繁榮發(fā)展所帶來的機(jī)會(huì)之中。公募REITs要求90%的收益要分紅于投資者,股票無強(qiáng)制分紅政策,因此從全世界來看REITs的長(zhǎng)期收益都是好于股市的。另外,REITs還可以分散風(fēng)險(xiǎn),經(jīng)濟(jì)收入好的商業(yè)地產(chǎn)REITs自然會(huì)吸引更多的投資人投資,而那些經(jīng)營(yíng)不好的商業(yè)物業(yè)甚至REITs也發(fā)不出去。這種機(jī)制可以激勵(lì)那些運(yùn)營(yíng)不好的商業(yè)不斷地提高自己的運(yùn)營(yíng)效率和資產(chǎn)管理水平。

  目前來說我國(guó)REITs有可惜和可喜的兩個(gè)方面,可惜在于盡管已經(jīng)呼吁了近20年,中國(guó)卻始終長(zhǎng)時(shí)間沒有推出公募REITs?上苍谟谧罱鼑(guó)家已經(jīng)開始在作基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn),如果試點(diǎn)成功,就可以順理成章地推廣到商辦物業(yè)中去。有了REITs,買住房將不再是中國(guó)老百姓投資房地產(chǎn)的唯一方式,證券化的投資也會(huì)成為一種選擇。目前有機(jī)更新在我國(guó)各地所占比例仍然不高,相比只能給政府帶來一次收益的拆除重建,有機(jī)更新可以不斷地迭代更新產(chǎn)業(yè),持續(xù)不斷地為地方創(chuàng)造新的供給,滿足新的需求,讓城市在延續(xù)歷史和文化中不斷發(fā)展。

  三是綜合整治類。這類基本不涉及房屋建筑的拆建,而是通過整治、改善、保護(hù)、活化來完善更新區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套、美化環(huán)境,使整個(gè)改造區(qū)域的配套功能和環(huán)境完善提升。它涉及了基本民生,比如增加停車場(chǎng)、電梯等基礎(chǔ)設(shè)施,增加商業(yè)設(shè)施和養(yǎng)老養(yǎng)護(hù)等公共服務(wù)。除了老舊小區(qū)改造之外,中國(guó)地方政府這些年也做了大量了不起的環(huán)境整治工作,比如將河道變成沿河公園、修復(fù)生態(tài)、美化城市等。

  這類綜合整治權(quán)屬和用途是完全不變的,如居民的房子產(chǎn)權(quán)始終屬于居民,公園綠地、基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)屬始終屬于政府,更新前后不會(huì)改變。這類更新經(jīng)濟(jì)效益不高,但社會(huì)效益和環(huán)境效益顯著。如老舊小區(qū)改造后,老百姓的幸福感、獲得感大大提升。公園整治后,城市美化了,環(huán)境改善了,環(huán)境效益也就顯現(xiàn)出來了。

  從綜合整治類的投融資模式來看,由于綜合整治類更新無法產(chǎn)出大量的經(jīng)濟(jì)效益,所以過去主要都是由政府以及相關(guān)的企業(yè)來進(jìn)行投資。如今年全國(guó)老舊小區(qū)改造有3.9萬個(gè)項(xiàng)目,是由中央財(cái)政補(bǔ)貼、地方專項(xiàng)債支持和政策性的國(guó)家開發(fā)銀行的金融服務(wù)來投資。為吸引社會(huì)資本進(jìn)入綜合整治類的更新,可以采用片區(qū)統(tǒng)籌、整體打包、"肥廋搭配"的策略,將老舊小區(qū)與其他拆除重建或有機(jī)更新類項(xiàng)目捆綁統(tǒng)籌,通過"大資源再規(guī)劃"生成城市更新綜合性項(xiàng)目,吸引社會(huì)資本參與。

  城市更新雖然可分成三類,但在實(shí)際運(yùn)作過程中,有可能在一片區(qū)域更新中對(duì)拆除重建、有機(jī)更新和綜合整治這三類內(nèi)容均有涉及。從舊城改造到城市更新,從大拆大建到有機(jī)更新,從棚戶區(qū)改造到綜合整治,可見,中國(guó)城市更新的發(fā)展已由單純的改造物質(zhì),變成了物質(zhì)、產(chǎn)業(yè)、生活方式、城市發(fā)展理念等的多重提升。

  當(dāng)前我國(guó)城市更新的實(shí)踐

  城市更新已經(jīng)成為一線城市的重點(diǎn)領(lǐng)域。深圳由于所有土地都屬國(guó)有,不存在新增土地的問題,因此所有的開發(fā)都是城市更新。北京、上海也已經(jīng)意識(shí)到不能擴(kuò)張而要減量發(fā)展,城市更新也成了重點(diǎn)領(lǐng)域。當(dāng)前二三線城市政府對(duì)城市更新也高度關(guān)注。在城市快速擴(kuò)張發(fā)展之后,大家都已意識(shí)到城市里還有大量可開發(fā)、再提高的空間。另外,城市更新的理念也在發(fā)生變化,上海已經(jīng)提出城市更新從過去的"拆、改、留"變?yōu)?留、改、拆",深圳也提出,今后城中村將以"微更新"為主。

  今年廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造協(xié)會(huì)發(fā)布了關(guān)于城市更新的白皮書。數(shù)據(jù)顯示,廣東省城市更新的投資占比達(dá)到全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的5.3%,房地產(chǎn)開發(fā)投資總額占比達(dá)到15.6%,其中社會(huì)資本投資占86%。十年來,廣東省城市更新累計(jì)節(jié)約了20.4萬畝的土地,節(jié)地率達(dá)42%;建設(shè)單位用地從2008年的每畝13.7萬元,增長(zhǎng)到2018年的每畝30.94萬元,增長(zhǎng)了125.84%,效率非常明顯,空間也非常大。

  過去我國(guó)的城市更新更多的是拆重除建類,但未來有機(jī)更新空間更大。根據(jù)2018年華夏時(shí)報(bào)的調(diào)查分析顯示,我國(guó)有135萬億閑置國(guó)有資產(chǎn),達(dá)到國(guó)有資產(chǎn)總量的30%以上,其中老國(guó)企擁有的資產(chǎn)很大一部分是房屋土地資產(chǎn)。我國(guó)1998年前建成的老舊商辦物業(yè)有170億平方米左右。按全國(guó)每年改造1%來計(jì)算,每年的投資額度就高達(dá)萬億級(jí)別。從單個(gè)城市來看,這幾年北京商辦物業(yè)等市場(chǎng)化更新投資的規(guī)模是410億,上海是420億,深圳是綜合型的,包括老舊小區(qū)改造、舊工業(yè)區(qū)更新等是1012億。只要在政策上、管理體制機(jī)制上、金融創(chuàng)新支持上有所突破,我國(guó)的有機(jī)更新必將會(huì)給城市帶來新的發(fā)展機(jī)遇。

  第三部分:城市更新可借鑒的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

  城市更新是當(dāng)今國(guó)際大都市持續(xù)提升城市活力的關(guān)鍵舉措。世界城市像倫敦、紐約、東京等之所以百年不衰,就在于通過不斷更新保持城市持久的活力,所以城市更新是永續(xù)的過程。近年來,在城市更新過程中,像倫敦、東京、紐約等地都提出來要打造世界級(jí)的創(chuàng)新中心,吸引了大量人才,人才又支撐了升級(jí)的產(chǎn)業(yè),帶來最現(xiàn)代的需求,帶來了商業(yè)最頂端的發(fā)展。所以,特別要注意的是,不能將城市更新搞成運(yùn)動(dòng),而是要尊重規(guī)律、尊重市場(chǎng)、尊重專業(yè),把資源優(yōu)勢(shì)、資金優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)集中在一起,做成一片繁榮一片,腳踏實(shí)地推進(jìn)。城市更新是永續(xù)的過程,不可能一蹴而就。

  第一,充分尊重城市遺產(chǎn)的價(jià)值。要傳承城市的歷史和文化,首先要尊重城市遺產(chǎn),在繼承、珍視、愛護(hù)城市歷史上留下的寶貝印記的基礎(chǔ)上進(jìn)行有機(jī)更新。成功的城市更新特別注重城市遺產(chǎn)的價(jià)值。從形式上看更新后的城市是新與舊的完美結(jié)合。如,在倫敦可以看到街道上新舊建筑的交替顯現(xiàn),特別是古典建筑給人的印象非常深刻,從城堡到教堂,從酒店到住房,從辦公樓到公共建筑,英國(guó)建筑因?yàn)槠滹L(fēng)格獨(dú)特、保存完好而成為人們生活和記憶中美好的一部分。建筑是美的表達(dá),在英國(guó)人的價(jià)值觀里,建筑、音樂和文學(xué)是同等重要的藝術(shù)載體。而在傳統(tǒng)建筑之間,混雜著許多新式的建筑,或獨(dú)立成樓,或與舊建筑混成一體。新舊建筑之間,古老的美與現(xiàn)代的美交映成趣,絕大多數(shù)是協(xié)調(diào)完美的。這種新舊結(jié)合的表現(xiàn)形式實(shí)際是城市更新要彰顯城市遺產(chǎn)價(jià)值理念的表達(dá)。

  舊有建筑是城市的基因,承載著一座城市的歷史文脈,具有重要的歷史文化價(jià)值,只有充分"尊重"它們才有成功的"更新"。在這樣的理念下,城市沒有被推平,而是在保護(hù)和傳承中更新,城市里新舊建筑產(chǎn)生了協(xié)調(diào)的美,在這種理念下,建筑師的創(chuàng)造力、藝術(shù)家的想象力得到了最大的尊重。

  第二,設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)和法規(guī)、指南。各國(guó)不同模式的存量用地再開發(fā),都建立了一套嚴(yán)格的法律政策體系,詳細(xì)規(guī)定了實(shí)施的內(nèi)容、目標(biāo)、程序、各方的責(zé)任義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容。在調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu),調(diào)動(dòng)存量資源,提升城市質(zhì)量方面,有一套完整的體制機(jī)制,將剛性的約束與彈性的管理結(jié)合起來。

  如英國(guó)在1990年代后成立了英格蘭合作組織和區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)作為城市更新的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在國(guó)家層面、區(qū)域?qū)用嫔婕俺鞘懈碌挠小冻鞘形拿鞣ā、《地方政府?guī)劃和土地法案》;在項(xiàng)目層面也有更為詳細(xì)的政策和措施,如1978年威斯敏斯特市政府針對(duì)科文特花園更新,出臺(tái)了《科文特花園行動(dòng)計(jì)劃》、《科文特花園保護(hù)與管理指南》、《商業(yè)用途規(guī)劃指南補(bǔ)充說明》等,提出重點(diǎn)保護(hù)科文特花園區(qū)域的城市肌理和歷史特性,在不破壞歷史建筑的前提下鼓勵(lì)與新型商業(yè)業(yè)態(tài)混合使用,具體內(nèi)容包括歷史建筑的日常維護(hù),公共空間的復(fù)興,經(jīng)濟(jì)的振興等方方面面,為項(xiàng)目更新操作提供了極強(qiáng)的指導(dǎo)。

  第三,平衡政府、投資人、民眾三者的需求。政府是城市更新的規(guī)劃決定者、投資人是主要實(shí)施者、民眾是最重要的受益者,成功的城市更新要形成三者共同參與的機(jī)制。如英國(guó)新地標(biāo)倫敦巴特西電站項(xiàng)目,在2012年該電站的更新規(guī)劃過程中,政府總體指導(dǎo)、實(shí)施者提供方案、民眾充分發(fā)表意見,在經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)20多年一輪輪的規(guī)劃、修改后最終得以落地。政府實(shí)現(xiàn)了保護(hù)歷史遺產(chǎn)和城市更新的雙重目的;投資者獲得了規(guī)劃的認(rèn)可并取得了較好的收益;民眾充分表達(dá)了意愿并取得了令他們滿意的效果,最終實(shí)現(xiàn)了多方共贏,推動(dòng)了項(xiàng)目進(jìn)程。

  更新決策不是由一方的利益決定,而是采取政府、社區(qū)、投資者相互協(xié)調(diào)平衡的辦法。雖然損失了效率,但卻可以獲得共識(shí)和共贏,具有長(zhǎng)久的歷史價(jià)值。在城市有機(jī)更新過程中,政府的積極作用不可替代,一方面要運(yùn)用一些激勵(lì)性政策吸引私有部門對(duì)城市更新進(jìn)行投入,另一方面又要維護(hù)公眾利益、為社區(qū)創(chuàng)造條件,在三方伙伴關(guān)系中起到協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、監(jiān)察和調(diào)解的作用,確保社區(qū)利益不為商業(yè)利益所吞沒。許多國(guó)家不但設(shè)有權(quán)威部門開展重建更新等工作,而且還有政府、私人及居民共同組成的機(jī)構(gòu)。不同部門各司其職、協(xié)同配合,對(duì)需要改造的工程制定詳細(xì)的調(diào)查、規(guī)劃與管理策略,從而形成了良好的實(shí)施管理機(jī)制體制。

  第四,設(shè)立多種政策優(yōu)惠的更新區(qū)制度。鑒于城市有機(jī)更新的復(fù)雜性,針對(duì)城市中某一個(gè)具有特別價(jià)值的地域(城市中心區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、特色功能區(qū)或歷史文化街區(qū)等等),通 過"目標(biāo)+手段"組合,采用一系列法定的優(yōu)惠和鼓勵(lì)措施。這種區(qū)域在不同國(guó)家稱謂不一樣,在美國(guó)稱之為特別目的區(qū),在英國(guó)稱之為企業(yè)區(qū),中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)稱之為更新地區(qū)。如美國(guó)紐約的劇院特別區(qū)。1969年為了避免當(dāng)時(shí)曼哈頓辦公建筑開發(fā)熱潮對(duì)紐約市百老匯地區(qū)造成威脅,政府設(shè)立了特別目的區(qū),提出在該區(qū)內(nèi)開發(fā)辦公建筑的同時(shí),加建劇院可給予20%的附加容積率獎(jiǎng)勵(lì)。盡管該獎(jiǎng)勵(lì)政策是非強(qiáng)制性的,但是在市場(chǎng)機(jī)制和引導(dǎo)政策下,有五個(gè)新劇場(chǎng)相繼落成,加強(qiáng)了百老匯劇院區(qū)的傳統(tǒng)特色。

  英國(guó)在20世紀(jì)80年代對(duì)城市更新采取了企業(yè)區(qū)制度,選擇有明顯經(jīng)濟(jì)衰退和物質(zhì)衰敗問題但有開發(fā)需求和開發(fā)潛能,且地方樂于參的地區(qū)作為企業(yè)區(qū)。1981-1996年共38個(gè)。在企業(yè)區(qū)內(nèi)可以享受各種政策工具的優(yōu)惠:如對(duì)建造、改善或擴(kuò)建商業(yè)或工業(yè)建筑的建設(shè)費(fèi)用給予100%的稅收減免;對(duì)工業(yè)和商業(yè)樓宇免征營(yíng)業(yè)稅;簡(jiǎn)化規(guī)劃程序;免征工業(yè)培訓(xùn)稅;快速處理公司關(guān)于倉(cāng)儲(chǔ)免關(guān)稅的申請(qǐng);政府減少對(duì)統(tǒng)計(jì)信息的要求等。其中三個(gè)最重要的政策工具是:免征地方稅,實(shí)行資本補(bǔ)貼,放寬有關(guān)土地使用的規(guī)劃控制。從2011年開始,英國(guó)相繼又批準(zhǔn)了20多個(gè)企業(yè)區(qū)。

  第五、靈活的財(cái)政資金引導(dǎo)。發(fā)達(dá)國(guó)家在城市有機(jī)更新中通常有一些激勵(lì)機(jī)制,比如政府的產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行引領(lǐng),培育期經(jīng)營(yíng)過程中給予稅收減免、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等政策,來減輕城市有機(jī)更新的難度。英國(guó)在不同歷史階段,財(cái)政資金以不同的方式分配給公司或者地方政府或者非政府組織。主要有以下三種方式:一是通過開發(fā)公司注入資金,如20世紀(jì)80年代,中央政府為城市開發(fā)公司注入了大量資源。1981-1990年,城市開發(fā)公司使用的資金總額高達(dá)180億英鎊;二是通過競(jìng)標(biāo)方式分配資金,如城市挑戰(zhàn)基金;三是發(fā)放資助金,政府每年提供給住宅協(xié)會(huì)一定數(shù)量的住宅協(xié)會(huì)資助金。

  美國(guó)城市更新資金主要來源是稅收,政府通過提供預(yù)付金等措施為城市更新提供支持。當(dāng)?shù)胤礁鹿こ逃?jì)劃申報(bào)批準(zhǔn)后,聯(lián)邦提供資金援助,提供預(yù)付金和聯(lián)邦撥款支持,主要用于聯(lián)邦應(yīng)承擔(dān)的部分純工程費(fèi)用,彌補(bǔ)因征地拆遷等工程所造成的地方財(cái)政損失。根據(jù)住房法,聯(lián)邦將支付純工程費(fèi)用的2/3,地方支付1/3。如美國(guó)俄亥俄州托萊多濱水區(qū)的再開發(fā)項(xiàng)目,配合濱水區(qū)開發(fā)的歐文-伊利偌伊公司和托萊多信托公司共同投資10多億美元的開發(fā)計(jì)劃,托萊多市政府投資了180萬美元啟動(dòng)了濱水區(qū)開發(fā)建設(shè)步行系統(tǒng)和美化環(huán)境,由聯(lián)邦政府投資1200萬美元進(jìn)行散步公園的建設(shè)和街道的改造。

  第六、多主體合作的開發(fā)模式。多主體合作開發(fā)主要是采用公私合營(yíng)模式。這種更新模式是指在城市更新中采取政府與私人組織合作的方式,以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ),并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù),以確保合作的順利完成,最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。如德國(guó)魯爾區(qū)赫恩市的蒙特-塞尼斯街區(qū)城市更新采用公私合營(yíng)模式。在該區(qū)的更新中,土地?fù)碛姓吆秃斩魇幸怨胶蠣I(yíng)模式共同組建了開發(fā)公司EMC。在該公司內(nèi),赫恩市作為股東擁有51%的股份,土地?fù)碛姓邠碛?9%,混合融資方式是公私合伙制模式的典型特征。EMC使用自己的賬戶進(jìn)行交易,負(fù)責(zé)籌備和規(guī)劃場(chǎng)地、投資教育學(xué)院等等。EMC總共投資了6000萬歐元,資金來源于EMC的預(yù)算,來自北萊茵-韋斯特法倫州政府的不同部門以及歐盟和赫恩市的資金。

  再如英國(guó)伯明翰布林德林地區(qū)城市更新的"建造-轉(zhuǎn)移-運(yùn)營(yíng)"模式。布林德利地區(qū)位于伯明翰市中心區(qū)西部,自工廠和碼頭關(guān)閉后,該地區(qū)從此蕭條破敗。1987年,市政府就"節(jié)日市場(chǎng)"項(xiàng)目向開發(fā)商們發(fā)出了公開邀請(qǐng),并從21家開發(fā)商中挑選了6家參加競(jìng)標(biāo)。其中的梅林公司與參加競(jìng)標(biāo)的另外2家公司--專門從事零售業(yè)的Shearwater公司和具有體育館開發(fā)經(jīng)驗(yàn)的萊思公司聯(lián)合,組成了實(shí)力雄厚的Merlin-Shearwater-Laing聯(lián)合公司,在競(jìng)標(biāo)中一舉擊敗最后的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,獲得了最終的勝利。它們付出了2330萬英鎊,取得了布林德利地區(qū)10公頃土地150年的開發(fā)使用權(quán)和室內(nèi)競(jìng)技館承建權(quán)。

  此外,發(fā)達(dá)國(guó)家還充分發(fā)揮社會(huì)捐助、公益基金的作用,而不是政府包辦,成熟的金融體系如REITs也為城市更新提供了有力的支持。

 。ㄗ髡撸呵睾,全聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)城市更新和既有建筑改造分會(huì)專家委員會(huì)主任委員、中國(guó)人民大學(xué)國(guó)發(fā)院城市更新研究中心主任)

  來源:全聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)城市更新和既有建筑改造分會(huì)

編輯:wangdc

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