公交場站的TOD綜合開發(fā)
——推動城市更新和存量資產(chǎn)盤活的重要載體
TOD是指“以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式”，以公共交通站點為中心、以400～800米（5～10分鐘步行路程）為半徑建立中心廣場或城市中心，其特點在于集工作、商業(yè)、文化、教育、居住等為一身的“混合用途”。這項發(fā)展模式理念的運用，主要是注重對城市用地的復(fù)合性運用，強調(diào)對空間的利用效率。但目前的TOD模式，多數(shù)針對軌道交通為依托的站點及周邊用地開發(fā)。
2020年11月，十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》，提到城市更新和存量資產(chǎn)盤活。這就意味著，城市更新和存量資產(chǎn)盤活將是今后推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要主題。
在目前環(huán)境下，傳統(tǒng)公交場站急需進行更新改造，提高其土地利用率，TOD模式為傳統(tǒng)公交場站改造開發(fā)拓展一條新的發(fā)展道路。
一方面，傳統(tǒng)公交場站多建設(shè)在人口相對集中的市區(qū)內(nèi)，但市區(qū)內(nèi)寸土寸金的地價與緊缺的土地資源，與傳統(tǒng)公交場站的占地廣、利用效率低的特點相背離。利用TOD模式進行綜合開發(fā)，是提升土地利用率的有效路徑。
另一方面，隨著“公交都市”這一概念的提出，公交場站引導(dǎo)城市持續(xù)發(fā)展越來越受到重視。傳統(tǒng)城市公交場站用地匱乏現(xiàn)象越來越嚴重，導(dǎo)致公交車輛無法有效安置，嚴重制約了城市公交的發(fā)展。因此，將傳統(tǒng)公交場站功能與公共服務(wù)、商業(yè)配套等多項功能共同集合，成為未來公交場站綜合開發(fā)的重要探索方向。
一、公交場站綜合開發(fā)的必要性
1、以站養(yǎng)站，有效緩解財政壓力
我國大多數(shù)的城市公交場站建設(shè)、管理和維護都是通過政府投資實現(xiàn)的。在這種模式下雖然解決了場站資源的排他性使用，但是隨著社會的進步，經(jīng)濟的發(fā)展，場站建設(shè)的數(shù)量越來越多，規(guī)模也越來越大，在一定程度上就加劇了政府的管理、維護費用。而在TOD模式下對公交場站進行綜合開發(fā)，在場站的基礎(chǔ)上發(fā)展城市居住、商業(yè)和辦公，可以促使收益的增加，有效緩解政府的財政壓力。
2、提高土地的利用效率
傳統(tǒng)的城市公交場站用地性質(zhì)是市政交通類用地，這類用地主要是通過劃撥的方式獲得，并且我國也規(guī)定了不能夠?qū)⑦@類用地用于商業(yè)開發(fā)。因此我國的城市公交場站的功能性較為單一，主要功能是滿足交通這一項功能。但如果是在TOD模式下，對公交場站用地進行綜合性開發(fā)，可以盤活原有低效用地，推動城市走向集約高效用地發(fā)展路徑。
3、推動公交都市建設(shè)
在2010年，深圳市政府與交通運
輸局就已經(jīng)簽署了共同建設(shè)國家“公交都市”示范城市的合作框架協(xié)議，成為了我國第一個公交都市，在這之后又先后公布了示范公交都市建設(shè)一共37個城市，這些示范城市都是圍繞公交場站進行打造和建設(shè)，對場站周圍的用地進行綜合性開發(fā)，以帶動周邊地區(qū)的不斷發(fā)展，形成城市公交與用地開發(fā)的良性互動，保障城市交通和城市經(jīng)濟相互促進，有效推動城市持續(xù)性發(fā)展。
二、公交場站綜合開發(fā)的政策依據(jù)
2012年12月，《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2012〕64號），“城市控制性詳細規(guī)劃要與城市綜合交通規(guī)劃和公共交通規(guī)劃相互銜接，優(yōu)先保障公共交通設(shè)施用地。加強公共交通用地監(jiān)管，改變土地用途的由政府收回后重新供應(yīng)用于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對新建公共交通設(shè)施用地的地上、地下空間，按照市場化原則實施土地綜合開發(fā)。對現(xiàn)有公共交通設(shè)施用地，支持原土地使用者在符合規(guī)劃且不改變用途的前提下進行立體開發(fā)。公共交通用地綜合開發(fā)的收益用于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補運營虧損�！�
2015年11月，《國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)揮新消費引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動力的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2015]66號)，“優(yōu)化存量建設(shè)用地結(jié)構(gòu),積極盤活低效利用建設(shè)用地。推廣在建城市公交站場、大型批發(fā)市場、會展和文體中心地上地下立體開發(fā)及綜合利用。鼓勵原用地企業(yè)利用存量房產(chǎn)和土地發(fā)展研發(fā)設(shè)計、創(chuàng)業(yè)孵化、節(jié)能環(huán)保、文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)老等服務(wù)業(yè)�！�
2015年12月，《關(guān)于促進具備條件的開發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2015〕2832號），“重點推廣城市公交場站、大型批發(fā)市場、會展和文體中心建設(shè)中的地上地下空間立體開發(fā)、綜合利用�！�
2020年6月，《交通運輸部辦公廳關(guān)于做好交通運輸促進消費擴容提質(zhì)有關(guān)工作的通知》（交辦規(guī)劃〔2020〕26號），“鼓勵以大型綜合客運樞紐為載體，促進商貿(mào)金融、旅游餐飲、購物娛樂等關(guān)聯(lián)消費產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，打造城市綜合體。推進國家物流樞紐和貨運樞紐（物流園區(qū)）等物流節(jié)點建設(shè)，引導(dǎo)物流節(jié)點拓展冷鏈、郵政快遞、跨境電商、航空物流等服務(wù)功能�！薄巴苿咏煌ㄟ\輸“上下游、左右向”產(chǎn)業(yè)融合聯(lián)動，提升新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式行業(yè)應(yīng)用和發(fā)展水平，為新消費提供支撐。推動交通運輸與旅游體育產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)融合。推動交通運輸綠色消費發(fā)展。”
三、公交場站綜合開發(fā)的代表案例及開發(fā)模式
1、廣州：中山八路公交樞紐綜合體——公交場站綜合商業(yè)模式
廣州中山八路公交樞紐綜合體是廣州市首個傳統(tǒng)公交首末站通過綜合開發(fā)改造為公交樞紐的項目。項目整體定位：以公交換乘為主，配套商業(yè)、辦公的公交樞紐綜合體。涵蓋功能：除主導(dǎo)的公共交通功能外，新增旅游集散、社會停車、商業(yè)、商務(wù)辦公等多項功能。
改造的一個主要措施是將平面化的功能布局立體化布置。公交設(shè)施主要在首層及二層，包括公交候車發(fā)車區(qū)及換乘大廳；三層為公交維修保養(yǎng)及夜間停放；四層為公建配套及商業(yè)；五層六層為管理輔助用房。配套商業(yè)結(jié)合候乘區(qū)，分別在一層二層，集中商業(yè)分布于三層四層及地下。整個場站實現(xiàn)公交、地鐵、出租車、社會車輛等多種交通方式多層立體換乘，有效實現(xiàn)人車分流、有效銜接、用地集約等設(shè)計理念。
開發(fā)模式：項目通過融資方式和公交場站綜合商業(yè)開發(fā)解決資金平衡的問題，將純交通功能的場站改造成為集公交、長途客運、商業(yè)、辦公以及娛樂為一體大型綜合性場站。綜合物業(yè)建成后，產(chǎn)權(quán)屬廣州交委，商辦物業(yè)則提供使用權(quán)，為建設(shè)融資方回收投資。此種模式的優(yōu)點是產(chǎn)權(quán)明晰，公益性強。缺點是此模式的樞紐必須選址在區(qū)位優(yōu)勢明顯的地區(qū)，占地規(guī)模較大，營運能力強才能做到資金平衡。
2、杭州：七彩未來社區(qū)TOD項目——公交上蓋物業(yè)綜合體模式
項目規(guī)劃理念：將公交站、停車場與市民中心都放進商場。通過TOD綜合開發(fā)模式，七彩社區(qū)在一個露天公交總站上上蓋了一個6層建筑，把公交站、社區(qū)健康服務(wù)、老年服務(wù)中心、電影院、體育運動設(shè)施和社會停車樓等都有機結(jié)合在一個空間內(nèi)。
有3路公交車直達綜合體內(nèi)部；2到6樓是公共停車場，440個停車位為附近居民了解決停車難的問題；從停車場步行5分鐘可以前往電影院、圖書館、餐飲店等任何地方。除了在商業(yè)綜合體置入一個大型公交出行中心，同時嵌入一個社區(qū)公共服務(wù)中心，醫(yī)保社保、市民卡等260多項公共服務(wù)都可以在這里一站式辦理。
開發(fā)模式：引入“公交上蓋物業(yè)綜合體”理念，結(jié)合公交場地周邊用地，建設(shè)城市綜合體，開創(chuàng)“交通樞紐+商業(yè)中心+開放空間”的運作模式。政府予以土地、政策和財政支持，公交用地優(yōu)先，土地掛牌即征即返。通過摘牌的方式把土地從非經(jīng)營性用地專變成經(jīng)營性用地，使土地利用效率大為提高。此種模式的優(yōu)點是資金容易平衡，且操作性較強，缺點是需要與周邊用地結(jié)合規(guī)劃設(shè)計，依賴區(qū)域統(tǒng)籌建設(shè)。
結(jié)語：在TOD模式發(fā)展大趨勢下，以推動傳統(tǒng)公交場站更新改造為契機，通過多種業(yè)態(tài)結(jié)合的方式使其聚集在場站周邊，提高公交的吸引力和可達性，促使公共交通設(shè)施與其他配套服務(wù)設(shè)施得到充分利用，有效促使城市用地集約集中發(fā)展。
來 源： 世聯(lián)咨詢
編 輯：liuy
